Test: El acto administrativo. Concepto, clases y elementos. Eficacia y validez. Nulidad y anulabilidad. Los recursos administrativos

El acto administrativo es una de las piedras angulares del Derecho Administrativo y, por tanto, del temario de la Escala Básica de Policía Nacional. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) regula su régimen jurídico con detalle. Las preguntas de examen sobre este tema son frecuentes y muy concretas: plazos, causas de nulidad, tipos de recursos y sus plazos.

Marco normativo

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
  • Título III: De los actos administrativos (arts. 34 a 54).
  • Título V: De la revisión de los actos en vía administrativa (arts. 106 a 126).

Concepto de acto administrativo

La LPAC no ofrece una definición expresa de acto administrativo, pero el art. 34.1 establece que «los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido».

A efectos de examen, el acto administrativo es toda declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa, con efectos jurídicos sobre terceros o sobre la propia organización.

Clases de actos administrativos

Por sus efectos sobre los destinatarios

• Favorables o de ampliación: otorgan derechos o ventajas (licencias, subvenciones).
• Desfavorables o de gravamen: imponen obligaciones o restricciones (sanciones, órdenes de demolición).

Por el número de destinatarios

• Singulares: afectan a uno o varios sujetos determinados.
• Generales o plúrimos: afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos.

Por su contenido

• Resoluciones: ponen fin a un procedimiento (art. 88 LPAC).
• Actos de trámite: impulsan el procedimiento pero no lo resuelven.

Por su ejecutoriedad

• Ejecutivos: producen efectos desde su notificación o publicación.
• No ejecutivos: requieren un acto posterior para desplegar efectos.

Elementos del acto administrativo

Elementos subjetivos

• Órgano competente: el acto debe dictarse por el órgano que tenga atribuida la competencia (art. 34.1 LPAC). La incompetencia puede ser causa de nulidad o anulabilidad según su gravedad.

Elementos objetivos

• Objeto: debe ser determinado, posible y lícito.
• Causa: el fin público que justifica el acto.
• Motivación: los actos que limiten derechos, los que resuelvan recursos, los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes y otros supuestos deben ser motivados (art. 35 LPAC).

Elementos formales

• Forma: los actos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada (art. 36.1 LPAC).
• Procedimiento: el acto debe dictarse siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

Eficacia del acto administrativo

Regla general

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 39.1 LPAC).

Notificación y publicación

• La eficacia queda demorada hasta la notificación o publicación cuando así lo exija la naturaleza del acto o cuando afecte a derechos e intereses de los interesados (art. 39.2 LPAC).
• La notificación debe practicarse en el plazo de 10 días desde que el acto haya sido dictado (art. 40.2 LPAC).
• Debe contener el texto íntegro de la resolución, indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, recursos que procedan, órgano ante el que interponerlos y plazo para interponerlos (art. 40.1 LPAC).

Retroactividad

El art. 39.3 LPAC permite excepcionalmente la eficacia retroactiva cuando:

• Se dicten en sustitución de actos anulados.
• Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia y no lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

Ejecutividad y ejecutoriedad

• Los actos de las Administraciones Públicas son inmediatamente ejecutivos (art. 98 LPAC), salvo suspensión, condición o plazo.
• La Administración puede ejecutar forzosamente sus actos por sus propios medios (art. 99 LPAC).

Validez: nulidad y anulabilidad

Esta es la distinción más preguntada del tema. Conviene memorizarla con precisión.

Nulidad de pleno derecho (art. 47 LPAC)

Son nulos de pleno derecho los actos que:

1. Lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
3. Los que tengan contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley.

Clave de examen: la nulidad es insubsanable, puede declararse en cualquier momento y no es susceptible de convalidación.

Anulabilidad (art. 48 LPAC)

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (art. 48.1 LPAC).

• No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados (art. 48.2 LPAC).
• La realización de actuaciones fuera del tiempo establecido solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo (art. 48.3 LPAC).

Clave de examen: la anulabilidad es subsanable y está sujeta a plazos de impugnación.

Convalidación (art. 50 LPAC)

La Administración puede convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad.

Los recursos administrativos

Tipos de recursos (arts. 112 a 126 LPAC)

Recurso de alzada (arts. 121 y 122 LPAC)

• Contra actos que no pongan fin a la vía administrativa.
• Se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto.
• Plazo de interposición:
  • 1 mes si el acto es expreso.
  • 3 meses si el acto es presunto (silencio administrativo).
• Plazo de resolución: 3 meses. Transcurrido sin resolución expresa, se entiende desestimado (silencio negativo).

Recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124 LPAC)

• Contra actos que pongan fin a la vía administrativa.
• Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto.
• Es potestativo: el interesado puede optar entre interponerlo o acudir directamente a la vía contencioso-administrativa.
• Plazo de interposición:
  • 1 mes si el acto es expreso.
  • 3 meses si el acto es presunto.
• Plazo de resolución: 1 mes. Transcurrido sin resolución expresa, se entiende desestimado.
• No se puede interponer recurso contencioso-administrativo mientras no se haya resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición (art. 123.2 LPAC).

Recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126 LPAC)

• Contra actos firmes en vía administrativa.
• Solo procede en causas tasadas (art. 125.1 LPAC):
  1. Aparición de documentos de valor esencial ignorados al dictarse el acto.
  2. Que los documentos o testimonios en que se basó el acto fuesen declarados falsos por sentencia judicial firme.
  3. Que el acto se dictase como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, declarada por sentencia judicial firme.
  4. Que la resolución se hubiese dictado con infracción de las normas del procedimiento o de las normas reguladoras del contenido del acto, cuando ello hubiera ocasionado indefensión.
• Plazo: 4 años desde la notificación del acto para los supuestos 1 y 4; 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia para los supuestos 2 y 3.

Datos numéricos y plazos que más se preguntan

• Notificación del acto: 10 días desde que se dicta (art. 40.2 LPAC).
• Recurso de alzada (acto expreso): 1 mes (art. 122.1 LPAC).
• Recurso de alzada (acto presunto): 3 meses (art. 122.1 LPAC).
• Resolución del recurso de alzada: 3 meses → silencio negativo.
• Recurso de reposición (acto expreso): 1 mes (art. 124.1 LPAC).
• Recurso de reposición (acto presunto): 3 meses (art. 124.1 LPAC).
• Resolución del recurso de reposición: 1 mes → silencio negativo.
• Recurso extraordinario de revisión (causas 1 y 4): 4 años.
• Recurso extraordinario de revisión (causas 2 y 3): 3 meses.

Errores típicos del opositor

• Confundir nulidad (insubsanable, sin plazo) con anulabilidad (subsanable, sujeta a plazo).
• Creer que el recurso de reposición es obligatorio antes de acudir a la vía contencioso-administrativa: es potestativo (art. 123.1 LPAC).
• Confundir el plazo de resolución del recurso de alzada (3 meses) con el del recurso de reposición (1 mes).
• Pensar que el silencio en los recursos administrativos puede ser positivo: en recursos, el silencio es siempre negativo (desestimatorio).
• Atribuir la incompetencia jerárquica (no territorial ni material) como causa de nulidad: solo la incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio genera nulidad de pleno derecho (art. 47.1.b LPAC).

Trucos mnemotécnicos

• “ALZADA = 3 meses para resolver; REPOSICIÓN = 1 mes para resolver”: la alzada sube más alto → más tiempo.
• “Nulidad = NUNCA sana”: la nulidad de pleno derecho no se convalida ni prescribe para ser declarada de oficio.
• “Reposición es OPCIONAL”: la R de Reposición es la R de potestativo (opcional).
• Para las causas de nulidad del art. 47 LPAC: “DERECHOS, INCOMPETENCIA, IMPOSIBLE, PENAL, PROCEDIMIENTO, FACULTADES, LEY” → 7 causas tasadas.
• Plazo del recurso extraordinario de revisión: “4 años para documentos nuevos; 3 meses para sentencias”.